4. Federalismo,
Autonomía y Regionalización
La regionalización es un aspecto y una
manifestación muy importante de la autonomía. Los
estados deben transformarse y reorganizarse con el fin de
garantizar la más amplia autonomía a los diferentes
grupos que
viven en el país. El camino del federalismo es largo y
tiene que recorrer muchas etepas; la regionalización y la
autonomía son factores clave para la
organización y transformación de las
colectividades territoriales 10
De ahí que el federalismo sólo pueda ser
auténtico y revolucionario cuando sus estructuras
políticas y sociales cambien totalmente. La
"revolución federalista" abolirá la
concepción estatista de la sociedad y
habrá de dividir y distribuir el poder
procediendo siempre de manera racional y humanitaria.
Los objetivos del
federalismo integral
Para alcanzar una auténtica autonomía, es preciso
eliminar el control
gubernamental y mantener sólo uno de carácter
jurisdiccional, como un control de legalidad y no de otro tipo
(económico, político, etcétera). Los casos
en los que se puede observar este tipo de control de legalidad
son los de Estados Unidos,
Bélgica y Alemania,
entre otros 11.
La colectividad debe tener el derecho a proclamarse existente, a
autodelimitarse, elaborando sus propios estatutos en los límites de
la constitución general. El principio de
autoorganización debe proporcionar la vigencia de unos
estatutos específicos adaptados a las particularidades y
necesidades de las regiones.
La regionalización
La regionalización es un proceso
encaminado a institucionalizar un pluralismo político de
base territorial; supone la distribución, el reparto y la
difusión del poder del Estado por el
territorio nacional12
En la regionalización, la recuperación de las
libertades perdidas es recobrar el protagonismo de su propia
historia y una
normalización de la vida política de los
pueblos. Los procesos de
regionalización y autonomía pueden contribuir a
garantizar el derecho de los pueblos al reconocimiento de sus
particularidades culturales e históricas. Pueden asegurar
una mejor adecuación de la acción del Estado a las
peculiaridades de los territorios o regiones.
La autonomía y la regionalización política,
pueden contribuir al logro de una mayor eficacia y
operatividad al trasladar la toma de
decisiones hacia las regiones. Pero ambos procesos
también pueden pervertirse y degenerar en una reproducción de los vicios del Estado
central, creándose así un centralismo
regional. Estos procesos no deben originar una duplicación
de funciones ni
convertirse en refugio de grupos oligárquicos.
Descentralización y autonomía: el problema
de la democracia
La comunidad
autónoma, en tanto que forma máxima de la descentralización (política), es
el Estado
mismo, que al democratizarse y distribuir el poder emanando del
pueblo soberano entre sus órganos, se ve obligado, por la
misma lógica
de la soberanía, a difundir su poder estatal en
todo el territorio.
La transferencia del poder político del Estado
centralizado a las comunidades y regiones autónomas,
supone un reforzamiento de la democracia y un debilitamiento
paralelo del poder concentrado, la solución al problema
del subdesarrollo
regional y la participación de los ciudadanos en la
dirección y gestión
de los asuntos públicos.
Guy Heraúd –citado por Rojo Salgado– plantea
que e, ciudadano puede tomar un gran número de decisiones
importantes cuando se trata de un régimen de
autonomía, la cual constituye el principal atributo de
todo ser o colectividad, y debe ser reconocida a todos los
hombres y grupos
sociales 13. La autonomía permite que un gran
número de decisiones se tomen al nivel más
próximo al hombre, a los
grupos de base, a las comunidades naturales, haciendo posible una
mayor participación y responsabilidad.
Se debe entender a la autonomía como una serie de derechos y principios. Como
se dijo antes, la comunidad debe tener el derecho a proclamarse
existente, autodelimitarse, autodefinirse y autogobernarse con
base en los siguientes derechos:
- Derecho a la autoafirmación. Que asiste a toda
colectividad a declararse existente y a ser reconocida como tal
por otras colectividades. - Derecho a la a autodefinición. Que es la
capacidad de trazar y fijar fronteras y límites
políticos y geográficos. - Derecho a la autoorganización. A dotarse a
sí mismo de su propia norma fundamental. •Derecho a
la autogestión. A gobernarse y administrarse libremente
dentro de su propia normatividad.
Pero la autonomía, vista como forma máxima
de la descentralización política del poder de
Estado, a la cual debe aspirar cualquier gobierno que se
llame democrático, aparecería como una
expresión del individualismo y el reino de la
anarquía de un país. Por eso es necesario
señalar los siguientes principios:
- Principio de subsidiariedad. En donde la colectividad
inferior debe conservar todas las competencias y
poderes que es capaz de ejercer eficazmente. Todo lo
demás se debe transferir al ente superior. Bajo este
principio, la sociedad debe construirse de abajo hacia arriba,
y el poder político ha de sirtuarse en el nivel en el
que surgen los problemas y
donde están quienes lo sufren y saben cómo
resolverlos. Esto requiere de una adecuación
jurídica. - Principio de participación o unidad. Las
colectividades inferiores se asocian activamente a la toma de
decisiones de la colectividad superior resultante, es decir, se
debe propiciar la participación de las colectividades
inferiores en la gestión de la colectividad
superior. - Principio de cooperación. Sin este principio
una sociedad de grupos autónomos sería
anárquica y atomizada. Autonomía no quiere decir
autarquía e individualismo. Se complementa con la
cooperación y la acción coordinada y global:
"todos dependemos de todos". Autonomía no significa
soberanía, sino libertad
limitada por la necesidad que las personas y comunidades tienen
de los demás. •Principio de garantías. Capaz
de organizar y dar viabilidad y vertebración a la
sociedad federal en su totalidad. La garantía
jurisdiccional asegura la aplicación de las normas a cargo
de los tribunales con competencia
obligatoria, y la garantía de ejecución material
asegura la ejecución de las decisiones de los tribunales
mediante órganos, incluso, cohercitivos14
Ventajas y Posiblilidades de la Autonomía y la
Regionalización
Ventajas:
- Se adecuar la acción del Estado a las
necesidades locales, para que se recupere la idiosincrasia de
cada territorio. - Se rechaza la imposición de formas de organización política concretas de
unas realidades a otras. - A cada comunidad le corresponde una estructura
jurídica, política e institucional propia y
singular. - Se desmasifica y aligera la función
legislativa de los parlamentos nacionales, trasladando a las
cámaras locales la tarea de crear leyes de
ámbito local.
Posibilidades:
La posibilidad de participación de ciudadanos depende en
cierta forma de un grado de información y de su capacidad de
comprensión de los problemas. Si se considera que es a
nivel local donde hay participación plena y que más
allá de ese ámbito el interés
disminuye, el reconocimiento del mismo con funciones
administrativas y de gobierno aparece como necesario para la
práctica de una democracia real 15
Estados unitarios y autonomía. Los casos de
Italia y de
Francia
Mario Caciagli 16 reconoce que a la luz de las
reformas del Estado en Italia y en Francia, hay alguna semejanzas
en ambos casos: la permanencia de estructuras burocráticas
centralizadas y el debate sobre
la descentralización (que sólo para Italia
significó una propuesta de autonomía regional), la
llegada de los socialistas al poder y, por último, la
lentitud de las reformas autonómicas.
La descentralización en Italia. Al final de los sesenta,
la perspectiva de las fuerzas autonomistas italianas se
resumieron de la siguiente manera:
- Las regiones para la planificación.
- Las regiones y los poderes locales, para la
participación ciudadana. - Las regiones y los poderes locales para la
formación del Estado.
De la actuación de las regiones se esperaba un
proceso amplio de democratización real, la ruptura del
inmovilismo y el incremento de las autonomías locales
(expectativas políticas). Desde una perspectiva
económica, se esperaba reducir los niveles de pobreza. Veinte
años más tarde, el saldo es negativo:
- Las regiones no ha sido los enlaces para la reforma
del Estado; hay una parálisis de los aparatos centrales
de la burocracia y
los partidos
políticos. - El proceso de descentralización de los
partidos tampoco se ha producido, y siguen controlando desde el
centro las coaliciones de gobierno y las decisiones
políticas a nivel regional. - La sociedad civil
no ha aumentado su participación. Los ciudadanos tampoco
perciben la existencia de un gobierno regional. - La autonomía se ha sacrificado por la
política financiera del Estado, que decide la totalidad
de las transferencias. - La política nacional general condiciona las
decisiones económicas.
El rendimiento de algunas regiones italianas se ha
demostrado por algunas investigaciones
que indican que el funcionamiento de las nuevas instituciones
depende de tres factores: el nivel de desarrollo
económico, la mayor estabilidad social y la cultura
política. Estos tres factores se entrecruzan y refuerzan
recíprocamente en una regiones, en tanto que en otras
hacen falta.
Por razones históricas, en Italia existen regiones muy
estables políticamente (centro-norte); en ellas la
institución regional ha dado mejores resultados que en el
sur. El sur es subdesarrollado y con muchos conflictos
inter e intrapartidistas que obstaculiza la formación de
gobiernos locales estables y eficientes. Existe aquí una
cultura política clientelista y, por tanto, los programas de
desarrollo son
instrumentos de distribución clientelar de recursos, que con
el trámite de las regiones pasan de las instituciones
centrales a los grupos de poder y sus clientes. De
ahí que las regiones no tengan posibilidad ni de
acumulación ni de localización racional de los
recursos17
La reforma francesa. No hay innovación en las propuestas de la reforma
francesa de 1981. Aunque se reconoce un cierto avance, la reforma
ha favorecido una mayor integración de los componentes
territoriales y ha reforzado a algunas élites locales18 .
La reforma no ha logrado sus objetivos más claros:
favorecer la participación ciudadana y simplificar los
mecanismos burocráticos. Subsiste el problema de los
36,000 municipios y de la cooperación intermunicipal
(¿quién manda, el departamento o la
región?). Faltan mecanismos de control desde abajo: el
consejo de vecinos, el referéndum, el plebiscito,
etcétera 19. Otros críticos previeron que los
alcaldes con mayores poderes que los prefectos
establecerían una suerte de neocentralismo a costa de los
ciudadanos.
5. Federalismo y
Unitarismo Latinoamericano
El problema de la descentralización
política
El centralismo latinoamericano se puede explicar por la
tradición colonial, pero también por algunas
características de sus independencias. El
centralismo fue "causa de la democracia", pero ha pasado a ser
"conspirador de la democracia". En América
Latina se impuso en medio de luchas civiles, fundado en la
necesidad histórica derivada de los procesos de construcción nacional, de la
formación de los Estados y de la consolidación del
poder estatal, de la conquista de los territorios hacia el
interior y de la fijación de las fronteras hacia el
exterior. Y más aún, la formación de los
Estados nacionales (incluyendo a México),
fue acompañado de un proceso para restar competencias y
atribuciones a los municipios absorbidos por el poder
central 20
La centralización política jugó
un papel
determinante en la consolidación de los Estados
nacionales, evitando los efectos perversos de las fuerzas
centrífugas de los dos últimos siglos.
A partir de esta función positiva el proceso tiende a
buscar mayores condiciones para la participación, y es
aquí donde se plantea la necesidad de descentralizar y
revitalizar el federalismo.
¿Federalismo o municipalismo?
Nholen argumenta que es en el nivel de la
descentralización política donde se registran los
esfuerzos más importantes bajo dos formas básicas:
la federalización y la municipalización.
La federalización se restringe a los sistemas
políticos federales: Argentina,
Brasil, y
Venezuela (y
agregamos, México). En todos los casos se han hecho
esfuerzos por darle vida a la letra de las
constituciones.
Cabe señalar que en el caso de México el
discurso
federalizador da la impresión de que se trata de que los
estados asuman los costos de la
pesada crisis
fiscal que
padece todo el sistema global.
En los países con regímenes federales, la entidad
que recibe las tareas estatales es la región o la entidad
federativa; siendo así, el Estado centralista o unitario
desaparece y los estados miembros pueden influir a través
de los mecanismos institucionales en las decisiones del poder
central.
Sin embargo en la municipalización se constata un movimiento
generalizado de valorización de la
descentralización. Aquí, la entidad receptora es el
municipio. Hay la tendencia a darle o devolverle a los municipios
ciertas facultades que le hagan tener una vida autónoma,
legitimar los procesos para la elección de alcaldes y
traspasar más atribuciones y recursos.
Hay que advertir que descentralizar a nivel municipal no implica
un cambio en la
disyuntiva Estado unitario/Estado federal, porque la
municipalización no toca la estructura de toma de
decisiones a nivel central. Por eso, cuando no se puede
federalizar por razones históricas o culturales (como
sería el caso de muchos países como Chile y
Bolivia), el
camino ha sido la municipalización, entregando a los
gobiernos locales atribuciones que antes eran ejercidas
centralmente y, por supuesto, los recursos. Como en los procesos
de federalización que valoran la descentralización
como un proceso, en los estados unitarios o centralistas en los
que predomina un enfoque de municipalización, en realidad
poco ha avanzado una descentralización política, y
lo que predomina son esfuerzos desconcentradores y de
descentralización administrativa, así como
políticas de regionalización. Pero no se han
logrado los objetivos económicos, sociales, ni de
desarrollo político, es decir, de desconcentración
del poder político. Ecuador, Colombia,
Perú y Chile se encuentran en este último caso.
En los pocos casos de federalismo latinoamericano la
descentralización política no se ha asumido en toda
sus extensión, pero hay esfuerzos por dotar a los estados
y municipios de poder y recursos en un marco de autonomía
de toma de decisiones, sobre todo a partir de los reclamos
democráticos de las comunidades y organizaciones
locales.
En resumen, se puede decir que con la elección popular de
alcaldes en Colombia, los municipios, aunque débiles en
Argentina y México, y el sistema municipal de facto de
Bolivia hay, al igual que en resto del mundo una
preocupación y necesidad de que los gobiernos locales
asuman las responsabilidades y atribuciones lo más pronto
posible.
El problema es qué modelo de
descentralización política seguir o, si por el
contrario, cada cual tendrá que seguir sus propias
pautas21
El Federalismo Mexicano
Desde que México es una república federal (1824) ha
tenido varios intentos centralistas que le han dado una variedad
de definiciones. Sin embargo, en la actualidad también es
parte de un movimiento descentralizador y democratizador que
recorre al mundo. El impulso al "nuevo federalismo" es la
respuesta a numerosos reclamos de estados y municipios que luchan
contra el centralismo y la inequidad social, política y
económica que conlleva 22
La situación actual del debate acerca del federalismo en
México se puede definir como caótica y
multifacética. Por todos lados se escuchan propuestas,
algunas viables, otras no tanto, pero el tema cada vez
está más en la mesa de la discusión de
amplios sectores de la vida política y social.
Existe lo que podemos calificar como una "rebelión de los
municipios", marcada por una persistente demanda de
autonomía y recursos, es decir, por una
descentralización política por parte del Estado
central hacia las entidades federativas, pero también de
ésta hacia los municipios.
Los Temas de la Discusión Actual
Díaz Cayeros sintetiza el debate actual del
federalismo de la forma siguiente: la discusión acerca de
cómo estructurar un mejor y más equitativo sistema
fiscal, que va desde quienes argumentan reglas claras y precisas
que determinen las participaciones de la federación hacia
los niveles estatales y municipales, hasta posiciones que abogan
por sistemas de participaciones fiscales en cada estado, con un
sistema impositivo propio. En materia de
política
social, existe el reclamo de los municipios por una
descentralización que permita que aquella se elabore en
los estados y municipios. Algunos aspectos se relacionan con la
capacidad de endeudamiento de los estados y municipios, y
aquí se discute la profesionalización de las
administraciones públicas locales para asumir esas
responsabilidades.
También se discute sobre los relativos a las leyes
electorales que garanticen transparencia y equidad en los
procesos locales, y a la federalización de la educación y la
salud, que
más bien implican una desconcentración
administrativa, pues los recursos todavía son manejados
desde el centro 23
Otros puntos no tocados por Díaz Cayeros son los que
aluden a los reclamos de autonomía regional de algunos
grupos indígenas y los de la desigualdad entre las
regiones del país, que requiere la recomposición
del pacto federal. Y que hay que verlo como eso, como una
verdadera revolución federalista, que desestructure y
reestructure el sistema federal vigente.
La Lucha por el Poder
Legislativo y no sólo por el Poder
Ejecutivo
En México, como plantea Ocaña, hay que recomponer
el pacto federal sobre la base de democratizar el poder
legislativo, más que concentrar la lucha en el ejecutivo;
aquél es el que constitucionalmente puede modificar al
segundo. El avance de la oposición en gobiernos estatales
y municipales no se ve como logros del federalismo, porque no
suprimen la relación de autoridad
vertical de la federación hacia los estados, y de
éstos hacia los municipios. El presidencialismo vigente ha
dejado la idea de que lo importante es ganar el
ejecutivo.
El tema del federalismo como principio organizativo y de
la descentralización política es un fantasma que
recorre el mundo, y junto con los reclamos de democracia y
participación política de individuos,
colectividades, pueblos y naciones: Se ha convertido en un
paradigma con
el que todo mundo está de acuerdo, pero pocos se
comprometen con él.
En Europa oriental y
medio oriental se ha asumido el federalismo como una vía
para evitar el colapso total de sus sistemas políticos. En
Europa occidental las experiencias son importantes, pero
todavía insuficientes para lograr la convivencia de
amplios sectores de la población.
El federalismo alemán, con todo su potencial, tiene
problemas por la excesiva interdependencia entre los niveles de
gobierno, pero no deja de ser importante el autogobierno
municipal vigente, del cual debiera aprender el municipalismo
mexicano.
El federalismo norteamericano, del cual el nuestro ha tomado
mucho de su esencia, atraviesa por dificultades que derivan de la
construcción del estado social y de bienestar, lo que
implica la formación central de políticas
públicas sin tomar en cuenta las entidades de la
unión. El caso de Canadá es similar, aunque
ahí la existencia de dos culturas que poco comparten en
común, favorece la existencia de un federalismo que tiene
visos de confederal.
Y dado que nada está definitivamente escrito, y los
acontecimientos mundiales empujan en dirección de
entidades descentralizadas y federalistas, incluso en estados
unitarios, es hora de pensar y actuar en la construcción
de un nuevo pacto federal: aquel que sea capaz de democratizar
políticamente al país, que reparta y difunda los
poderes a lo largo y ancho del territorio nacional para llegar
hasta los municipios y sus delimitaciones menores; de
democratizar económicamente, esto es, que reparta los
ingresos de
una manera más equitativa y justa; que atienda a las
regiones más necesitadas mediante una política
solidaria y que, finalmente, recupere y fortalezca la
tradición democrática de los pueblos, sus
tradiciones culturales y sus formas de
gobierno; es decir, una recomposición del pacto
federal que democratice la vida social y cultural de los
gobiernos municipales por que aquel federalismo que no se ayunta
con la democracia, no puede llevar a cabo el sueño del
autogobierno.
7. Fuentes
Bibliográficas
- Caciagli, M. (1993), "Estado unitario y reformas
autonómicas: La descentralización en Italia y
Francia", en Descentralización política y
consolidación democrática, op. cit. - Díaz Cayeros, Alberto (1996), "Sobre el
federalismo mexicano: los debates actuales", ponencia
presentada en el Coloquio I: Teoría y Praxis del Federalismo
Contemporáneo, México, 13-15 de
junio. - Elazar, D. J. (1996), "Federalismo
contemporáneo y globalización", ponencia presentada en el
Coloquio I: Teoría y Praxis del Federalismo
Contemporáneo, México, 13-15 de
junio. - Elwein, Thomas, Federalismo y
autoadministración, s.p.i. - Loveman, Brian (1996), "Federalismo y
democratización en América Latina: un análisis comparativo y agenda de reforma
parcial", ponencia presentada en el Coloquio II: .Reflexiones
sobre la Agenda Legislativa del Federalismo,
México, 5-7 de diciembre. - Martínez, M. Pedro (1994), "El municipio:
descentralización y democracia. Elementos para la
(re)construcción del federalismo en México", en
Gestión y Estrategia,
núm. 5, UAM-A,
enero-junio de 1994. - Nholen, D. (1993), "Descentralización
política. Perspectivas comparadas", en
Descentralización política y consolidación
democrática, op. cit - Ocaña, Lucila (1996), "La recomposición
del pacto federal", en Revista
Mexicana de Sociología, año LVIII, núm.
1, México, unam, enero-marzo. - Rainer-Olaff, Schultze (1993), "El federalismo en los
países industrializados: una perspectiva comparada", en
D. Nholen, Descentralización política y
consolidación democrática.
Europa-América del Sur, Madrid, Síntesis
Editorial Nueva Sociedad. - Rojo Salgado, A. (1992), El significado y las
posibilidades de la autonomía y la
regionalización política, Coruña,
Edicós Do Castro Sada A. •Schwartz, B. (1984), El
federalismo norteamericano actual, Madrid, Civitas.
Autor:
Molén
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